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第87节

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日期:2009-09-22 09:59:59

第三,依照规程办事的运作机制。这包括两个方面,一是要有规矩,二是要按规矩办。在中华帝国,应该说是事事有规矩,但常常不按规矩办。举一个例子,北周(西魏)是南北朝时期均田制推行最为坚决的一个政权。为了执行均田,北周法律上还规定了“正长隐五户及丁以上、及地顷以上,皆死”,力求严格执行均田,打击隐匿人口的行为。但事实怎么样呢?当时,每对夫妇应受一百四十亩,未婚的男子受田一百亩;受田年龄从十八岁开始受田,到六十五岁年老退田。然而,根据考古发现的敦煌石室资料中《郑延天富等户户籍计帐残卷》(斯坦因汉文书第613 号)记载,残卷所涉及的三十三户中,只有六户授田达到规定数字;而其余各户授田数量则远远达不到规定标准。这一文件,经中国学者考订为西魏大统十三年(547)的户籍或计帐。这就说明地方政府行政时,并没有完全按照规则行事,有法不依的情况很多。

第四,形成正规的决策文书。这一点,在秦帝国时就已经是这么做的了。传国玉玺是干嘛的?就是在圣旨上盖章用的。在考古发现中,从春秋战国到明清时期,历代都出土了大量的印、玺,这就足以证明当时普遍使用文书材料,而不是用口授的形式发布命令。至于我国的公文制度形成的时间,按照卜宪群先生《秦汉官僚制度》一书的说法,虽然“我国的公文制度的萌芽可追溯到国家形态产生的初期”,“战国列国随着官僚制的确立也都建立了相应的公文制度”,但是“更为系统化的制度形成于秦汉时期。秦汉公文无论在类型、运转程序及制度规定上都为中国‍‎‍‌‎古‍‌‍‌代‍‎公文的发展奠定了基础。”秦始皇统一天下之后,废分封而代之以郡县制,为了管理这个庞大的帝国,就建立了从中央到地方、层级节制、金字塔形的庞大的官僚系统。在这个官僚系统中,政府信息就是以文字材料形式传递的。当时秦始皇为了建立统一的政府信息传递系统,是很花了一些气力的。他实行了一系列的重大举措。第一,书同文,统一信息的编码方式。第二,开驿道,设驿站,建立发达的交通网络,为信息传递提供物质保障。公文的传送依照:“近县令轻足行其书,远县令邮行之。”即近距离传送用走得快的人传递,而远距离的公文则由邮驿传送。第三,完善书吏制度。书吏的主要任务之一就是收贮档案、办理各种文书。第四,完善公文制度,文书逐级下达和上呈。可见早在秦帝国时期,公文就已经被作为实施行政管理和政治统治的基本形式,官府的日常工作被形容为是“行一文书,出一告示”。这既说明我国官僚制度在当时的先进性,也反应出其规模非常之大,已超出了口授命令能够控制的范围。

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